traduit à partir de http://dieoff.org/ par Michel Roudot

TROIS POLITIQUES GÉNÉRALES POUR RÉALISER LE CARACTÈRE DURABLE

Robert Costanza, Directeur du Maryland International Institute for Ecological Economics et Professeur au Center for Environmental and Estuarine Studies University of Maryland Box 38, Solomons, MD 20688

RÉSUMÉ

Le caractère durable est un but à long terme sur lequel il y a un consensus large et croissant. L'établissement de ce but est fondamentalement une décision sociale sur le caractère désirable d'un système économique écologique survivable. Il implique le maintien de (1) une échelle durable de l'économie quant à son système écologique de support de la vie; (2) une répartition juste des ressources et des opportunités entre les générations présentes et futures, aussi bien qu'entre les agents de la génération actuelle et (3) une allocation efficace des ressources qui prend en compte de façon adéquate le capital naturel. Nous ne pouvons être certains que nous avons réalisé le caractère durable que rétrospectivement. Les politiques et instruments durables sont donc ceux dont nous prévoyons qu'ils mèneront à l'accomplissement du but. Comme toutes les prédictions, elles sont incertaines. Dans la conception de politiques et instruments durables, nous voudrions maximiser la probabilité de succès, tout en reconnaissant et en réduisant au minimum l'incertitude restante.

Ce chapitre décrit trois grands instruments politiques, qui se renforçent mutuellement et qui ont une haute probabilité d'assurer que le développement économique (par opposition à la croissance économique) sera écologiquement durable. Ils utilisent des incitations pour produire les résultats désirés (l'échelle durable et l'allocation efficace). Ils adressent uniquement l'aspect du problème de la répartition en rapport avec la répartition entre les opérations actuelles et futures. Les autres aspects doivent être traités politiquement. Ce sont :

  1. Une taxe sur la diminution du capital naturel visant à réduire ou éliminer la destruction du capital naturel. L'utilisation de capital naturel non-renouvelable devrait être équilibrée par un investissement en capital naturel renouvelable pour éviter l'impôt. L'impôt serait transmis aux consommateurs par le prix des produits et enverrait les signaux appropriés sur le coût relatif de caractère durable de chaque produit, déplaçant la consommation vers divers produits plus durables.

  2. Le principe de précaution pollueur payeur (4P) serait appliqué aux produits potentiellement destructeurs pour incorporer le coût de l'incertitude sur les dommages écologiques aussi bien que le coût des dégâts connus. Cela donnerait aux producteurs une motivation forte et immédiate pour améliorer leur performance environnementale afin de réduire le montant de l'obligation et de l'impôt environnementaux qu'ils devraient payer.

  3. Un système de tarifs douaniers écologiques visant à permettre à des pays individuels ou des blocs commerciaux d'appliquer 1 et 2 ci-dessus sans contraindre les producteurs à se déplacer à l'étranger pour rester compétitifs. Les droits compensatoires seraient évalués pour imposer équitablement les coûts écologiques associées à la production sur les produits tant locaux qu'importés. Les revenus des tarifs seraient réinvestis dans l'environnement mondial, plutôt qu'ajoutés aux revenus généraux du pays concerné.

INTRODUCTION

L'intégration de l'écologie et de l'économie a commencé à fournir de nouveaux aperçus sur les liens entre les systèmes écologiques et économiques et à suggérer quelques politiques générales concernant la façon de réaliser le caractère durable (Daly 1990 Costanza 1991; Young 1992). Dans ce chapitre trois propositions interdépendantes, assez générales, sont décrites et discutées. Prises ensemble, elles sont complètes et peuvent être suffisantes pour atteindre la durabilité écologique, un prérequis nécessaire au caractère durable du système total. La durabilité écologique implique le maintien de l'économie à une échelle qui n'endommage pas le système écologique de support de la vie (c'est-à-dire, des standards minimaux sûrs) et une répartition équitable des ressources entre les générations présentes et futures. Les instruments, basés sur les incitations du marché, suggérés pour mettre en oeuvre ces politiques sont conçus pour le faire avec une efficacité relativement élevée. Ce ne sont pas les seuls mécanismes possibles pour réaliser ces buts, mais il y a des indications considérables qu'ils fonctionneraient plutôt bien. En nous concentrant sur des politiques et des instruments ciblés, nous pouvons aussi adresser les changements essentiels qui doivent être apportés dans le système et commencer à construire un assez large consensus pour mettre en oeuvre ces changements.

Divers aspects de ces propositions sont apparus sous d'autres formes ailleurs (Pearce & Turner 1989; Daly 1990; Cropper & Oates 1990; Perrings 1991; Costanza 1991; Costanza & Daly 1992; Costanza & Cornwell 1992;Young 1992; et Bishop 1993). Ce chapitre représente une tentative pour les synthétiser et les généraliser comme une base pour développer "un consensus chevauchant." (Rawls 1987). Selon Rawls, un consensus qui est supporté par des doctrines théoriques, religieuses, philosophiques et morales opposées a la plus grande probabilité d'être juste et équitable et est aussi très probablement destiné à être résilient et à survivre dans le temps. Un consensus chevauchant clé qui a émergé récemment est le but du développement durable, une forme de développement économique qui entretient les processus et les fonctions écologiques qui le soutiennent et récolte les bénéfices de l'amélioration de la qualité de la vie maintenant sans dénier aux générations futures une possibilité équivalente (WCED 1987; Young 1992; Agenda 21 1992).

Ces propositions sont corrélées et interdépendantes. Un impôt sur l'épuisement du capital naturel assure que les entrées de ressource de l'environnement vers l'économie sont durables d'une façon générale et complète (Costanza & Daly 1992), tout en donnant des motivations fortes à développer de nouvelles techniques et processus minimisant les impacts. Le principe de précaution pollueur payeur (4P) assure que la totalité des coûts des sorties de l'économie vers l'environnement sont imputées au pollueur d'une manière qui prend en compte de façon adéquate l'incertitude énorme sur les impacts de la pollution et encourage l'innovation technique (Costanza & Cornwell 1992). Un système de tarifs douaniers écologiques est une façon (en dehors d'accords mondiaux qui sont difficiles à négocier et à mettre en application) de permettre aux pays de mettre en oeuvre les deux premières propositions sans entraîner des désavantages excessifs (au moins du côté des importations) face aux pays qui ne les ont pas encore mis en oeuvre.

CAPITAL NATUREL ET CARACTÈRE DURABLE

Une condition nécessaire minimale pour le caractère durable est le maintien du capital naturel total (CNT) au niveau ou au-dessus du niveau actuel (Pearce & Turner 1989; Costanza & Daly 1992). Cette condition est parfois identifiée comme la durabilité forte par opposition à la durabilité faible qui exige seulement que le capital total (incluant tant le capital manufacturé que naturel) soit maintenu (Costanza & Daly 1992). Comme le capital naturel et le capital manufacturé sont, en général, complémentaires plutôt que des substituts, la condition de durabilité forte est plus appropriée. Bien qu'une réserve inférieure de capital naturel puisse être durable, étant donnée notre incertitude et les conséquences dramatiques d'une mauvaise supposition, il est préférable, au moins provisoirement, de supposer que nous sommes au niveau ou au-dessous du niveau de réserves durables et de ne permettre aucun nouveau déclin du capital naturel. Cette règle de "constance du capital naturel total" peut ainsi être vue comme une condition minimale prudente pour assurer le caractère durable, qu'on pourra abandonner seulement quand on aura la preuve solide du contraire.

Dans le passé seuls les stocks manufacturés étaient considérés comme du capital parce que le capital naturel était surabondant. Les activités humaines étaient à une trop petite échelle par rapport aux processus naturels pour interférer avec la fourniture gratuite de marchandises et de services naturels. L'expansion du capital manufacturé n'entraînait que peu ou pas de coût en termes du sacrifice des services du capital naturel. Le capital manufacturé était le facteur limitant du développement économique et le capital naturel était un bien gratuit. Mais nous entrons maintenant une ère, grâce à l'énorme augmentation de l'échelle humaine, dans laquelle le capital naturel devient le facteur limitant. Les activités économiques humaines peuvent réduire significativement la capacité du capital naturel à fournir le flux de biens et de services d'écosystème dont dépend la productivité même du capital manufacturé.

Bien sûr, les économistes classiques (Smith, Malthus, Ricardo) ont souligné les contraintes des ressources naturelles sur la croissance économique et plusieurs économistes plus récents, particulièrement des économistes environnementaux et écologiques, ont explicitement reconnu les ressources naturelles comme une forme importante de capital avec des contributions majeures au bien-être humain (Scott 1954; Daly 1968, 1973, 1977; Page 1977; Randall 1987; Pearce & Turner 1989). Mais l'économie environnementale a, jusqu'à présent, été un sous-domaine minuscule loin du courant dominant de l'économie néoclassique, et le rôle des ressources naturelles dans le courant dominant a été minimisé. Si nous devons atteindre le caractère durable, l'économie doit être vue dans sa perspective correcte comme un sous-système du système écologique dont elle est une partie et l'économie écologique doit devenir une approche beaucoup plus omniprésente du problème (Costanza 1991).

POURQUOI LA COMPTABILITÉ DU CAPITAL NATUREL EST ELLE SI IMPORTANTE ?

Le capital naturel produit une partie significative des biens et des services réels du système économique écologique, donc l'incapacité à le représenter de façon adéquate conduit à des idées fausses majeures sur le bon fonctionnement de l'économie. Cette idée fausse est importante à tous les niveaux d'analyse, de l'évaluation de projets individuels à la santé du système économique écologique dans son ensemble. Ce chapitre, néanmoins, se concentrera sur le niveau de la comptabilité du revenu national à cause de l'importance de ces mesures sur la planification nationale et le caractère durable.

Il y a eu récemment beaucoup d'intérêt porté à l'amélioration des mesures du revenu national et du bien-être pour représenter l'épuisement du capital naturel et d'autre mesures inadéquates du bien-être (Ahmad et al. 1989). Daly et Cobb (1989) ont produit un indice de bien-être économique durable (ISEW) qui tente d'ajuster le PNB pour prendre en compte principalement la diminution du capital naturel, les effets de la pollution et les effets de la répartition des revenus. La figure 21.1 montre deux versions de leur indice comparé au PNB entre 1950 et 1986. Ce qui apparaît de façon saisissante sur la Figure 21.1 c'est que, tandis que le PNB a cru sur cet intervalle, l'ISEW est resté relativement inchangé depuis environ 1970. Quand on prend en compte les diminutions de capital naturel, les coûts de la pollution et les effets de la répartition des revenus on voit que l'économie ne s'améliore pas du tout. Si nous continuons à ignorer le capital naturel, nous pourrions bien faire régresser l'économie tout en imaginant que nous la développons.

IMPÔT SUR L'ÉPUISEMENT DU CAPITAL NATUREL (ECN)

Une façon de mettre en oeuvre la contrainte de durabilité d'absence de décroissance nette du capital naturel est de maintenir la sortie (la consommation de CNT) constante aux niveaux actuels (ou à des niveaux inférieurs vraiment durables) en taxant très lourdement la consommation de CNT, particulièrement de l'énergie. La société pourrait lever la plus grande part du revenu public d'un tel impôt sur l'épuisement du capital naturel et compenser en réduisant l'impôt sur le revenu, particulièrement sur les catégories inférieures de la répartition du revenu, et peut-être même en finançant un impôt sur le revenu négatif pour les catégories les plus basses. Les optimistes techniques qui croient que l'efficacité peut augmenter d'un facteur dix devraient bien accueillir cette politique, qui augmente considérablement les prix des ressources naturelles et encouragerait puissamment justement ces avancées techniques dans lesquelles ils ont tant de foi. Les sceptiques qui manquent de cette foi technique devraient néanmoins être heureux de voir la consommation limitée puisque c'est leur impératif principal pour conserver les ressources pour l'avenir. Les sceptiques seraient protégés contre leurs pires craintes; les optimistes seraient encouragés à poursuivre leurs rêves les plus chers. S'il s'avère que les sceptiques ont tort et que l'énorme augmentation de l'efficacité se produit effectivement, ils n'en seront que plus heureux. Ils obtiendront ce qu'ils voulaient, mais cela coûtera moins cher qu'ils ne s'y attendaient et qu'ils n'étaient prêts à payer.

Les optimistes, pour leur part, peuvent difficilement élever une objection à une politique qui non seulement permet, mais fournit des incitations fortes pour le progrès technique même sur lequel leur optimisme est basé. S'ils s'avère qu'ils ont tort, au moins ils devraient être heureux que le taux de destruction environnementale ait été ralenti.

La mise en oeuvre de cette politique ne dépend pas d'une mesure précise du capital naturel, mais le problème de la valorisation reste pertinent dans le sens que cette recommandation de politique est basée sur la perception que nous sommes à ou au-delà de l'échelle optimale. L'évidence qui amène cette perception consiste dans l'effet de serre, l'effondrement de la couche d'ozone, les pluies acides et le déclin général dans de nombreuses dimensions de la qualité de la vie. Il serait utile d'avoir de meilleures mesures quantitatives de ces coûts perçus, de même qu'il serait utile de disposer d'un altimètre quand nous sautons d'un avion. Mais nous préférerions tous un parachute à un altimètre si nous ne pouvions prendre qu'un des deux. Les conséquences d'une chute libre non freinée sont suffisamment claires sans une mesure précise de notre vitesse et de notre accélération. Nous aurions besoin au moins d'une estimation approximative de la valeur de la diminution du capital naturel pour déterminer l'ampleur de l'impôt suggéré sur l'ECN. Ceci, pensons nous, est possible, particulièrement si l'incertitude sur la valeur du capital naturel est incorporée dans l'impôt lui-même, en utilisant, par exemple, le système de dépôt d'assurance remboursable discuté ci-dessous.

La faisabilité politique de cette politique est une question importante et difficile. Elle représente certainement un changement majeur dans la façon dont nous voyons notre rapport au capital naturel, et aurait des implications sociales, économiques et politiques majeures. Mais ces implications sont justement celles auxquelles nous devons nous confronter et faire face si nous espérons atteindre la durabilité. À cause de sa logique, de sa simplicité conceptuelle et de sa structure incitative, intégrée par construction au marché, menant au caractère durable, l'impôt sur l'ECN proposé peut être la plus politiquement réalisable des alternatives possibles pour atteindre la durabilité.

Nous n'avons pas essayé de mettre au point tous les détails de la façon dont l'impôt sur l'ECN serait administré. En général, il pourrait être administré comme n'importe quelle autre taxe, mais il exigerait très probablement des accords internationaux ou au moins des tarifs douaniers écologiques nationaux (comme discuté plus loin) pour empêcher certains pays d'inonder les marchés avec du capital naturel non taxé ou des produits réalisés avec du capital naturel non taxé (comme discuté plus loin). En reportant la plus grande part du fardeau fiscal sur l'impôt sur l'ECN et en allégeant l'impôts sur le revenu, l'impôt sur l'ECN pourrait en réalité simplifier l'administration des taxes tout en fournissant les incitations économiques appropriées pour réaliser le caractère durable.

PRENDRE EN COMPTE LA VRAIE INCERTITUDE

Une des raisons premières des problèmes avec les méthodes actuelles de gestion environnementale est la question de l'incertitude scientifique - non seulement son existence, mais les attentes et les modes opératoires radicalement différents que la science et la politique ont développés pour la prendre en compte. Si nous voulons résoudre ce problème, nous devons comprendre et exposer ces différences sur la nature de l'incertitude et concevoir de meilleures méthodes pour l'incorporer dans le processus de gestion et de définition des politiques.

Pour comprendre la portée du problème, il est nécessaire de faire la différence entre le risque (qui est un événement avec une probabilité connue, parfois nommée "incertitude statistique") et la vraie incertitude (qui est un événement avec une probabilité inconnue, parfois nommée "indétermination"). Chaque fois vous conduisez votre voiture, vous courez le risque d'avoir un accident parce que l'on connaît la probabilité des accidents de la route avec une très haute certitude. Nous connaissons le risque impliqué par la conduite parce que, malheureusement, il y a eu beaucoup d'accidents de la route sur lesquels baser les probabilités. On connaît ces probabilités avec suffisamment de certitude pour qu'elles soient utilisées par les sociétés d'assurance pour décider les taux qui assureront à ces sociétés un certain bénéfice. Il y a peu d'incertitude sur le risque des accidents de la route. Si vous vivez près du site de stockage d'un nouveau produit chimique de synthèse toxique, vous pouvez aussi être en danger, mais personne ne connaît ne serait ce que la probabilité d'attraper le cancer plutôt qu'une quelconque autre maladie par cette exposition, donc il y a une vraie incertitude. La plupart des problèmes environnementaux importants souffrent de vraie incertitude, pas simplement de risque.

On peut penser à un continuum d'incertitude où le zéro représente une information certaine, où les niveaux intermédiaires représentant une information avec une incertitude statistique et des probabilités connues (du risque) et et où les niveaux élevés correspondent à une information avec de la vraie incertitude ou indétermination. L'évaluation de risque est devenue le principe directeur central au ministère de l'environnement (EPA) américain (Science Advisory Board 1990) et dans d'autres agences de gestion environnementale, mais la vraie incertitude doit encore être incorporé de façon adéquate dans la stratégie de protection de l'environnement.

La science traite l'incertitude comme une donnée, une caractéristique de toute information qui doit être honnêtement reconnue et communiquée. Au cours des années les scientifiques ont développé des méthodes de plus en plus perfectionnées pour mesurer et communiquer l'incertitude résultant de causes diverses. Il est important de noter que le progrès de la science a, en général, découvert plus d'incertitudes qu'il n'a mené à la précision absolue que le public profane associe souvent par erreur avec des résultats "scientifiques". La méthode scientifique ne peut que définir des frontières sur les limites de notre connaissance. Elle peut définir les bords de l'enveloppe de ce que l'on connaît, mais souvent cette enveloppe est très grande et la forme de son intérieur peut être un mystère complet. La science peut nous dire l'intervalle d'incertitude sur le réchauffement global et les produits chimiques toxiques et peut-être quelque chose des probabilités relatives des différentes issues, mais dans la plupart des cas importants, il ne peut pas nous dire laquelle des issues possibles se produira avec quelque degré de précision que ce soit.

Nos approches actuelles de la gestion environnementale et de la politique, de l'autre côté, abhorrent l'incertitude et gravitent vers les bords de l'enveloppe scientifique. Les raisons en sont claires. Le but de la politique est de produire des décisions sans équivoque, défendables, souvent codifiées sous forme de lois et de règlements. Alors que le langage législatif est souvent ouvert à l'interprétation, les règlements sont beaucoup plus faciles à écrire et à mettre en application s'ils sont exprimés en termes clairs, noirs et blancs, absolument certains. Pour la plus grande partie du droit pénal cela fonctionne raisonnablement bien. Soit M. Caïn a tué son frère soit il ne l'a pas fait; la seule question est de savoir s'il y a assez de preuves pour démontrer la culpabilité au-delà d'un doute raisonnable (c'est-à-dire essentiellement, avec une incertitude zéro). Comme la charge de la preuve est sur l'accusation, cela a peu d'intérêt de conclure qu'il y avait une probabilité de 80% que M. Caïn ait tué son frère. Mais beaucoup d'études scientifiques arrivent exactement à ces sortes de conclusions parce que c'est la nature du phénomène. La science définit l'enveloppe tandis que le processus politique gravite vers ses bords - généralement le bord qui avance le mieux l'agenda politique du décideur. Nous devons prendre en compte l'enveloppe entière et toutes ses implications si nous voulons utiliser rationnellement la science pour définir une politique.

Le problème est le plus sévère dans la politique environnementale. Se basant sur les traditions légales du droit pénal, les décideurs et régulateurs environnementaux désirent une information absolue et certaine quand ils conçoivent des règlements environnementaux. Mais une grande part de la politique environnementale est basée sur des études scientifiques sur les conséquences sanitaires, sécuritaires et écologiques probables des actions humaines. L'information gagnée au moyen de ces études est donc seulement certaine à l'intérieur de leurs limites épistémologiques et méthodologiques (Thompson 1986). Particulièrement avec le glissement récent dans les soucis environnementaux de la pollution visible, connue aux menaces plus subtiles comme le radon, les régulateurs sont confrontés avec le processus décisionnel à l'extérieur des limites de la certitude scientifique avec une fréquence croissante (Weinberg 1985).

Les problèmes surgissent quand les régulateurs demandent aux scientifiques des réponses à des questions sans réponse. Par exemple, la loi peut obliger l'agence régulatrice à produire des standards de sécurité pour toutes les toxines connues alors que peu ou pas d'information n'est disponible sur les impacts de ces produits chimiques. En essayant de mettre en application les règlements après qu'ils soient rédigés, le problème de la vraie incertitude sur les impacts reste. Il n'est pas possible de déterminer avec quelle certitude que ce soit si l'entreprise chimique locale a contribué à la mort de certaines personnes aux alentours de la décharge de déchets toxiques. On ne peut pas prouver la connexion fumer/cancer du poumon d'aucune façon directe, causale (c'est-à-dire, au sens du tribunal), seulement comme une relation statistique. De même le réchauffement global peut ou non se produire après tout.

Tels qu'ils sont actuellement définis, la plupart des règlements environnementaux, particulièrement aux Etats-Unis, exigent la certitude et quand les scientifiques subissent des pressions pour fournir ce produit inexistant, il y a non seulement de la frustration et une mauvaise communication, mais aussi des messages contradictoires dans les médias. À cause de l'incertitude, les questions environnementales peuvent souvent être manipulées par des groupes d'intérêt politiques et économiques. L'incertitude sur le réchauffement global est peut-être l'exemple actuel le plus visible de cet effet.

Le "principe de précaution" est une façon dont la communauté régulatrice environnementale a commencée à prendre en compte le problème de la vraie incertitude. Le principe déclare que plutôt que d'attendre la certitude, les régulateurs devraient agir en prévision de tout dommage environnemental potentiel pour l'empêcher. Le principe de précaution est si fréquemment invoqué dans des résolutions environnementales internationales qu'il en est venu à être vu par certains comme un principe normatif de base de la légistation environnementale internationale (Cameron & Abouchar 1991). Mais le principe n'est d'aucun secours pour définir quelles mesures de précaution devraient être prises. Il "implique l'engagement de ressources maintenant pour se prémunir contre les résultats futurs potentiellement défavorables d'une certaine décision," (Perrings 1991) mais ne nous dit pas combien de ressources ou quels résultats futurs défavorables sont les plus importants.

Cet aspect de la "taille des enjeux" est un déterminant primordial de comment l'incertitude est traitée dans l'arène politique. La situation peut être résumée comme indiqué dans la Figure 21.2, avec l'incertitude tracée en fonction des enjeux de décision. C'est seulement le secteur près de l'origine avec une incertitude faible et des enjeux faibles qui est le domaine de la "science appliquée normale." Une incertitude plus haute ou des enjeux plus importants résultent dans un environnement beaucoup plus politisé. Des valeurs moyennes de l'un ou l'autre correspondent à "l'ingénierie appliquée" ou la "consultance professionnelle," qui permettent à une bonne dose de jugement et d'opinion de prendre en compte le risque. D'un autre côté, les méthodes actuelles ne sont pas adaptées pour prendre en compte des valeurs élevées des enjeux ou de l'incertitude, qui exigent une nouvelle approche - ce qui pourrait être appelé "science post-normale" ou "de second ordre." (Funtowicz & Ravetz 1991). Cette "nouvelle" science est en fait seulement l'application de l'essence de la méthode scientifique à un nouveau territoire. La méthode scientifique n'implique pas, sous sa forme de base, quoi que ce soit sur la précision des résultats obtenus. Elle implique par contre un forum d'enquête ouvert et libre sans réponse ou agenda préconçus visant à déterminer l'enveloppe de notre connaissance et l'ampleur de notre ignorance.

LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION POLLUEUR PAYEUR (4P)

La mise en oeuvre de cette vue de la science nécessite une nouvelle approche de la protection de l'environnement qui reconnaît l'existence de la vraie incertitude plutôt que de la nier, et qui inclut des mécanismes de protection contre ses effets potentiellement nuisibles tout en encourageant en même temps le développement de techniques à plus faible impact et la réduction de l'incertitude sur les impacts. Le principe de précaution prépare le terrain pour cette approche - le défi réel est de développer des méthodes scientifiques pour déterminer les coûts potentiels de l'incertitude et pour ajuster les incitations de façon que les parties appropriées payent ce coût de l'incertitude et aient des motivations appropriées pour réduire ses effets nuisibles. Sans cet ajustement, les coûts totaux des dégâts environnementaux continueront à être laissées laissés hors de la comptabilité (Peskin 1991) et les subventions cachées de la société à ceux qui profitent de la dégradation environnementale continueront à fournir des incitations fortes à dégrader l'environnement au-delà des niveaux durables.

Pendant les deux décennies passées il y a eu des discussions extensives sur l'efficacité qui peut théoriquement être atteinte dans la gestion environnementale à l'aide des mécanismes du marché (Brady & Cunningham 1981, Cropper & Oates 1990). Ces mécanismes sont conçus pour modifier la structure de prix du système de marché actuel pour incorporer les coûts sociaux et écologiques totaux à long terme des activités d'un agent économique. Les mécanismes "incitatifs" suggérés incluent des taxes sur la pollution, des permis négociables de pollution, des exigences de responsabilité financière et des systèmes de consignation. Prendre en compte l'incertitude omniprésente inhérente aux problèmes environnementaux d'une façon précautionneuse est possible en utilisant de nouvelles versions de ces alternatives incitatives.

Un instrument incitatif innovant est actuellement étudié pour gérer l'environnement par précaution dans un contexte d'incertitude, c'est un système de caution d'assurance environnementale flexible (Costanza & Perrings 1990). Cette variante du système de consignation est conçue pour intégrer à la fois les coûts environnementaux connus et incertains dans le système incitatif et pour induire de l'innovation technique environnementale positive. Il fonctionne de cette façon : en plus de faire payer un agent économique directement pour les dégâts environnementaux connus, une caution d'assurance égale à la meilleure estimation actuelle des plus gros dégâts environnementaux futurs potentiels serait prélevée et conservée dans un compte bloqué porteur d'intérêts pendant une durée prédéterminée. Conformément au principe de précaution, ce système nécessite l'engagement de ressources maintenant pour compenser les effets futurs potentiellement catastrophiques d'une activité actuelle. Des parties de la caution (plus l'intérêt) seraient remboursées quand l'agent pourrait démontrer que les pires dégâts soupçonnés ne se sont pas produits ou seraient inférieurs à ceux initialement estimés. Si des dégâts se produisent vraiment, des parties de la caution seraient utilisées pour réhabiliter ou réparer l'environnement et éventuellement pour indemniser les parties lésées. Les fonds retenus en caution pourraient continuer à être utilisés pour d'autres activités économiques. Le seul coût serait la différence ( en plus ou en moins) entre l'intérêt sur la caution et le retour qui aurait pu être gagné par l'entreprise si elle avait investi dans d'autres activités. En moyenne on devrait s'attendre à ce que cette différence soit minimale. De plus, "l'épargne obligatoire" que la caution impliquerait pourrait en réalité améliorer la performance économique totale dans des économies comme celle des Etats-Unis, qui est chroniquement sous capitalisée.

En exigeant que les utilisateurs de ressources environnementales déposent une caution adéquate pour couvrir des futurs dégâts environnementaux incertains (avec possibilité de remboursements), la charge de la preuve (et le coût de l'incertitude) est reportée du public sur l'utilisateur de la ressource. En même temps, les agents ne sont facturés d'aucune façon définitive pour des dégâts futurs incertains et peuvent récupérer des parties de leur caution (avec intérêt) en proportion de leur performance par rapport au plus mauvais cas.

Les systèmes de consignation, en général, ne sont pas un concept nouveau. Ils ont été appliqués avec succès à une gamme d'objectifs politiques de consommation, conservation et environnementaux (Bohm 1981). Les exemples les mieux connus sont les systèmes pour les conteneurs de boisson et les huiles de vidange usagées qui ont tous deux prouvé leur efficacité.

Un autre précédent pour les cautions d'assurance environnementale est la caution de performance payée par le fournisseur souvent requise pour les travaux de construction de l'administration fédérale, d'état, ou locale. Par exemple, le Miller Act (40 U.S.C. 270), une loi fédérale de 1935, exige des entrepreneurs exécutant des contrats de construction pour le gouvernement fédéral de garantir une caution de performance. Les cautions de performance fournissent une garantie contractuelle que le principal (l'entité qui fait le travail ou fournit le service) s'acquittera d'une façon désignée. Des cautions sont aussi fréquemment exigées pour les travaux de construction effectués dans le secteur privé.

Les cautions de performance sont fréquemment déposées sous forme de d'entreprises de cautionnement qui sont autorisées sous diverses lois d'assurance et, dans leur charte, ont l'autorité légale pour agir comme garantie financière pour d'autres. Le coût non récupérable de ce service est d'habitude 1% à 5 % du montant de la caution. Cependant, conformément au Miller Act (FAR 28.203-1 & 28.203-2), tout contrat au-dessus d'un montant spécifié (25,000 $ dans le cas de la construction) peut être garanti par d'autres types de valeurs, comme des obligations ou des bons américains, au lieu d'une caution garantie par une société de cautionnement. Dans ce cas, l'entrepreneur fournit une procuration dûment exécutée et un accord autorisant l'encaissement sur l'obligation ou le bon s'il manque à ses engagements sur le contrat (PRC Environmental Management 1986). Si l'entrepreneur exécute toutes les obligations indiquées dans le contrat, les valeurs sont rendues à l'entrepreneur et le coût habituel de la caution est évité.

Les cautions d'assurance environnementale fonctionneraient d'une façon similaire (en fournissant une garantie contractuelle que le principal opèrerait d'une façon environnementalement inoffensive), mais seraient prélevées pour la meilleure estimation courante des plus gros dégâts environnementaux potentiels futurs. Les fonds dans la caution seraient investis et produiraient un intérêt qui pourrait être rendu au principal. Une stratégie d'investissement "environnementalement inoffensive" serait probablement la plus appropriée pour une telle caution.

Ces cautions pourraient être administrées par l'autorité régulatrice qui gère actuellement l'opération ou la procédure (par exemple, aux Etats-Unis, le Ministère de l'Environnement (EPA) pourrait être l'autorité primaire). Mais on peut débattre du fait qu'il est meilleur de mettre en place une agence complètement indépendante pour administrer les cautions. La conception détaillée des institutions administrant la caution mérite une réflexion et une analyse complémentaire considérable et dépendra des exigences de chaque situation individuelle.

La caution serait retenue jusqu'à ce que l'incertitude ou une certaine partie de celle ci soit supprimée. Cela fournirait une incitation forte au principal pour réduire l'incertitude sur leurs impacts environnementaux aussi rapidement que possible, soit en finançant la recherche indépendante ou en changeant leurs processus pour d'autres qui soient moins destructeurs. Un corps quasi judiciaire serait nécessaire pour résoudre les désaccords sur la date et le montant des remboursements des cautions. Ce corps utiliserait la dernière information scientifique indépendante sur les pires dégâts écologiques qui pourraient résulter des activités d'une société, mais avec la charge de la preuve sur l'agent économique qui recherche un gain dans l'activité, pas sur le public. Le protocole pour l'analyse la plus pessimiste existe déjà au sein du Ministère de l'Environnement américain. En 1977 le Council on Environmental Quality américain a exigé l'usage d'analyse la plus pessimiste pour mettre en oeuvre le NEPA (National Environmental Policy Act de 1969). Cet acte exigeait de l'agence régulatrice qu'elle considérer les pires conséquences environnementales d'une action quand une incertitude scientifique était impliquée (Fogleman 1987).

Un argument potentiel contre la caution est qu'elle favoriserait les sociétés relativement grandes qui pourraient se permettre de supporter la responsabilité financière d'activités potentiellement dangereuses pour l'environnement. C'est vrai, mais c'est exactement l'effet désirable, puisque les sociétés qui ne peuvent pas supporter la responsabilité financière ne devraient pas transmettre le coût de dégâts environnementaux potentiels au public. Dans l'industrie de la construction, les petites sociétés "qui déménagent à la cloche de bois" sont empêchées (à l'aide des cautions de performance) de prendre des raccourcis et de mettre en danger le public pour faire une soumission moins chère que les sociétés responsables.

Cela ne veut pas dire que les petites entreprises seraient éliminées. Loin de là. Elles pourraient soit former des associations pour gérer la responsabilité financière d'activités environnementalement risquées, ou, de préférence, elles pourraient changer vers des activités environnementalement plus inoffensives qui n'exigeraient pas de grosses cautions d'assurance. Cet encouragement au développement de nouvelles techniques environnementalement inoffensives est une des séductions principales du système de caution et les petites start-ups montreraient certainement le chemin.

Les éléments individuels du système 4P ont un large support théorique, et ont été mis en oeuvre auparavant sous des formes diverses. Le principe de précaution acquiert une large acceptation dans beaucoup de secteurs où la vraie incertitude est importante. Les procédés de règlement environnemental à base d'incitation sont également reçues comme des façons plus efficaces d'atteindre des buts environnementaux. Par exemple, le U.S. Clean Air Act contient un système de permis négociables pour contrôler la pollution atmosphérique. Le principe de précaution comme le principe pollueur-payeur sont incorporé dans l'Agenda 21, les résolutions finales de la Conférence de 1992 des Nations unies sur l'Environnement et le Développement (Agenda 21 1992). En liant ces deux principes importants, nous pouvons commencer à prendre en compte effectivement l'incertitude d'une façon économiquement efficace et écologiquement durable.

Dans un sens, nous allons déjà dans la direction du système 4P. Plus la responsabilité stricte pour les dégâts environnementaux devient la norme, plus les entreprises prévoyantes commencent déjà à se protéger contre des possibles futurs procès et des demandes de dommages et intérêts en mettant de côté des fonds à cette fin. Le système 4P est, en fait, une exigence que toutes les entreprises soient prévoyantes. C'est une amélioration par rapport à la responsabilité stricte parce que cela :

  1. déplace explicitement les coûts dans le présent où ils auront un impact maximal sur le processus décisionnel,

  2. fournit des évaluations "centrées sur les limites, et scientifiques de second ordre" des impacts potentiels dans une perspective économique écologique complète pour assurer que la taille des cautions est assez grande pour couvrir les pires dégâts, et

  3. assure qu'une utilisation appropriée des fonds est faite en cas d'un défaut partiel ou total.

À cause de sa logique, équité, efficacité, capacité à mettre en oeuvre le principe de précaution et le principe pollueur-payeur d'une façon pratique et de l'utilisation de mécanismes légaux et financiers qui ont des précédents longs et couronnés de succès, le système 4P promet d'être à la fois pratique et politiquement faisable. Nous pensons qu'il peut faire beaucoup pour aider à sortir de la crise environnementale actuelle avant qu'il ne soit trop tard.

TARIFS DOUANIERS ÉCOLOGIQUES : RENDRE LE COMMERCE DURABLE

Si tous les pays du monde adoptaient et mettaient en application le système 4P et l'impôts sur l'ECN, il n'y aurait aucun problème (au moins d'un point de vue écologique) à permettre le "libre" échange. Étant donnés les engagements récents de la communauté mondiale à l'idée de développement durable (Agenda 21 1992), il ne semble pas totalement hors de question qu'un accord mondial dans cette direction puisse un jour être mis au point. Mais en attendant, il y a des instruments alternatifs qui pourraient permettre à des pays isolés ou des blocs commerciaux d'appliquer le système 4P et l'impôt sur l'ECN dans leurs économies locales sans contraindre les producteurs étrangers. Il est au moins dans l'esprit des directives du GATT de permettre des droits compensatoires évalués pour imposer les mêmes coûts écologiques aux produits locaux et importés. La clé est l'équité. Un pays ne peut pas imposer des droits sur les importations qu'il n'impose pas aussi sur les produits locaux. Mais si un pays choisissait d'adopter le système 4P et l'impôt sur l'ECN à l'intérieur du pays, il pourrait aussi adopter un système de tarifs douaniers écologiques qui imposeraient des coûts équivalents aux importations. C'est une utilisation des tarifs douaniers différente de l'utilisation habituelle. Dans le passé, les tarifs douaniers ont été utilisés pour protéger les industries locales de la compétition étrangère. L'utilisation proposée (et plus défendable) des tarifs douaniers (en conjonction avec le 4P et l'impôt NCD) est de protéger l'environnement domestique (et mondial) des pollueurs privés et des utilisateurs de ressource non-durables, indépendamment de leur pays d'origine ou d'opération. Les mécanismes pour imposer les tarifs douaniers sont bien établis. Tout ce qui change est le motif et le résultat. Les tarifs douaniers écologiques (TDE) proposés aboutiraient à des schémas de commerce qui ne mettent pas en danger la durabilité.

Les revenus des tarifs douaniers pourraient (et devraient) être réinvestis dans le capital naturel. Il serait particulièrement attirant de réinvestir dans le capital naturel dans le pays auquel le tarif douanier a été imposé. Cela "fermerait la boucle" et empêcherait le commerce d'induire une destruction nette de capital naturel dans les pays moins développés, comme il le fait aujourd'hui.

LES SYSTÈMES DE DROITS DE RESSOURCES

Le succès soit des règlements de contrôle et commande soit des incitations basées sur le marché dans la gestion durable suppose d'avoir un système d'utilisation adéquate et légalement viable des ressources et de droits de propriété. Young (1992) soutient qu'en concevant des systèmes chevauchant et conditionnels d'utilisation des ressources et de droits de propriété pour couvrir les nombreux aspects différents du capital naturel dans une région, le terrain peut être préparé pour l'utilisation durable. Le changement de ces systèmes de droits explicites et implicites est de même souvent l'étape la plus difficile et négligée de la mise en oeuvre (par exemple, l'ancienne Union soviétique) ou de l'élargissement de la portée (par exemple, l'Europe occidentale et les Etats-Unis) de systèmes d'allocation basés sur le marché. Le système d'utilisation des ressources et de droits de propriété, les lois et les règlements préparent le terrain et déterminent en grande partie les buts pour une économie, tandis que les marchés concurrentiels sont des outils efficaces pour aider la société à réaliser ses buts. Comme Young le souligne, "les marchés concurrentiels sont d'excellents serviteurs, mais de mauvais maîtres." Notre défi est d'employer ces serviteurs puissants au service de la durabilité.

CONCLUSIONS

Pris ensemble, les trois instruments politiques suggérés ici (taxe sur l'Épuisement du Capital Naturel (ECN), Principe de Précaution Pollueur Payeur (4P) et Tarifs Douaniers Écologiques (TDE)) feraient une grande partie du chemin pour assurer la durabilité écologique tout en profitant en même temps des incitations du marché pour réaliser ce résultat avec une haute efficacité. Le temps pour agir devient limité, mais la volonté politique pour mettre en oeuvre des changements significatifs semble être finalement à portée de la main. Les trois instruments suggérés incarnent le mélange de protection de l'environnement et de potentiel de développement économique nécessaire pour les rendre politiquement faisables. Les étapes suivantes sont de continuer à élaborer et tester les instruments et de construire un large consensus pour permettre leur mise en oeuvre finale. Il n'est pas trop tard pour protéger notre capital naturel et parvenir au caractère durable.

REMERCIEMENTS

Un financement partiel a été fourni par la Fondation Ford , le Fonds Moriah et le contrat U.S. EPA #CR-815393-01-0, S. Farber and R. Costanza, Principal Investigators, intitulé: "A Flexible Environmental Cost Charging and Assurance Bonding System for Improved Environmental Management." Ce papier a été à l'origine présenté à la Deuxième Conférence de l'International Society for Ecological Economics (ISEE), "Investing in Natural Capital," Stockholm, Sweden, le 3 août 1992. Je remercie D. King, T. O'Riordan, S. Funtowicz, J. R. Ravetz et J. Bartholomew pour leurs utiles commentaires des projets précédents. Des remerciements particuliers sont dus à H. Daly et L. Cornwell, coauteurs des papiers précédents qui furent la base de beaucoup d'idées discutées ici.

RÉFÉRENCES

Imprimé avec la permission de Investing in Natural Capital, edited by AnnMari Jansson, Monica Hammer, Carl Folke, and Robert Costanza, (c), Island Press, 1994. Publié par Island Press, Washington, DC & Covelo, California.